2014年度優秀監理論文范本之二 創新管理機制 健全監管體系 推動工程監理行業健康發展
時間:2014-10-24 15:54 來源:未知 作者:zhenglili 點擊:
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創新管理機制 健全監管體系
推動工程監理行業健康發展
——對監理企業資質管理的改革建議
太原理工大成工程有限公司 龐志平
摘 要：人才流失和惡性競爭是工程監理行業的最大問題，分析工程監理資質管理方面存在的主要問題，提出對工程監理資質審批和監管的改革建議。
關鍵詞：工程監理；企業資質審批；改革建議
二〇〇七年建設部發布了《工程監理企業資質管理規定》（建設部令第158號），對加強工程監理企業資質管理，規范建設工程監理活動，維護建筑市場秩序起到了重要作用。但是，隨著市場經濟的進一步發展，工程監理行業出現了許多新情況、新問題，需要從管理體制、機制上進一步完善加以解決。特別是黨的十八屆三中全會召開以來，國家行政管理體制改革力度加大，簡政放權、消減行政審批事項、發揮市場的主導作用成為當前行政管理體系改革的主旋律。如何創新監理企業資質管理機制、健全監理行業監管體系，推動監理行業健康發展成為當前亟待研究的重要課題。
一、 當前監理企業資質管理方面存在的主要問題
（一）工程監理企業資質許可呈現混亂局面
1.資質多頭許可、重復審批現象嚴重。《工程監理企業資質管理規定》（建設部令第158號）包含的14個專業工程類別的監理資質，基本上涵蓋了工程建設領域所有建設工程。然而國務院有關部門也設立了相應的監理資質許可，例如國土資源部設立了地質災害治理工程監理資質；國家質量監督檢驗檢疫總局設立了設備監理資質；國家人防辦設立了人防工程監理資質；工業和信息化部設立了電信工程和通信鐵塔工程監理資質（電信工程監理資質已取消）；交通運輸部設立了公路工程監理資質和水運工程監理資質；水利部設立了水利工程監理資質；另外還有文物工程建設監理資質。而且國務院各部門紛紛設立監理資質的事態呈現不斷擴大的趨勢，例如環境保護部辦公廳2012年1月10日印發《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》（環辦[2012]5號），推行環境監理制度，并在13個省進行試點，設置監理機構準入條件。監理資質的多頭許可加重了企業負擔，監理資質的重復審批給企業進入市場設置了重重門檻，成為妨礙全國統一市場的一道道關卡，阻礙了工程監理市場化進程。
2.住建部統而不統，行業壁壘重重。《建設工程質量管理條例》第四十三條規定了建設工程質量監督管理機制，即由國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實施統一監督管理；國務院鐵路、交通、水利等有關部門按照國務院規定的職責分工，負責對全國的有關專業建設工程質量的監督管理。由此可知，國家有關法律、法規中所稱的“國務院建設行政主管部門”指的就是住房和城鄉建設部，工程建設領域相關企業資質許可理應由住房和城鄉建設部負責統一的監督管理，國務院有關部門負責專業建設工程的監督管理。出現資質多頭許可的現象，主要是模糊了建設行政主管部門的概念，國務院有關部門都認為本部門才是專業建設工程的建設行政主管部門。尤其是，建設部更名為住房和城鄉建設部后，其管理職能是否縮減至房屋建筑和市政基礎設施工程領域，是否不再是法律、法規所確定的建設行政主管部門，是否僅僅負責房屋建筑工程和市政公用工程監理資質的審批監管，這些問題需要從頂層設計上加以明確，否則就會形成住房和城鄉建設部“不管似乎不行、管又統管不了”的尷尬局面。各行業各自為政是形成行業壁壘的重要原因，對構建統一開放、規范有序的市場秩序相當不利，阻礙了工程監理行業的市場化進程，對政府形象也造成了一定損害。
3.資質審批與監管脫節，存在“重審批、輕監管”現象。審批與監管的脫節直接導致監理資質“多進少出、多升少降”的問題，失信者未給予懲戒、誠信者得不到鼓勵，加劇了監理行業的惡性競爭。當前對監理資質的動態考核，實際上還停留在資質年檢的層面，“換湯不換藥”，還不是完全意義上的動態監管。
（二）工程監理資質標準不符合當前建筑市場發展的需要
1.工程等級劃分不合理造成監理資質結構體系的嚴重不合理。隨著全社會固定資產投資大幅增加，建設工程項目的規模不斷加大，一級工程占據了相當大的比重，原工程等級劃分標準已經不適應當前建設工程實際規模結構和發展趨勢。不同資質級別的監理企業可以承擔的業務規模是與工程等級相對應的，而低級別企業的市場業務又相當有限。為了獲得更多的業務，監理企業“一窩蜂”進行資質升級、盲目最求做大而不是做強，導致了資質體系的“倒金字塔”結構（從專業資質的占比可以明顯地看到），分布結構嚴重不合理，而且呈現惡化趨勢（從不同資質等級的增比可以明顯地看到）。不合理的結構使工程監理市場呈現出“魚目混珠”、“魚龍混雜”、惡性競爭的混亂局面，分級管理和差別化發展的美好愿望落空。工程等級劃分不合理成為導致監理行業惡性競爭的重要因素。
根據《2012年建設工程監理統計公報》，全國工程監理企業資質構成情況如下：
| 類別 | 2012年數量 | 占比（%） | 同2011年比較增量 | 增比（%） |
| 綜合資質 | 89 | 1.3 | +6 | +7.23 |
| 甲級資質 | 2567 | 38.9 | +160 | +6.65 |
| 乙級資質 | 2475 | 37.5 | +83 | +3.47 |
| 丙級資質 | 1470 | 22.3 | -128 | -8.01 |
| 事務所資質 | 4 | 0.06 | -28 | -87.50 |
| 合計 | 6605 | 100 | +93 | +1.43 |
2.綜合資質不具備綜合能力。具備綜合監理資質的企業大部分徒具虛名、名不副實、有名無實，綜合實力普遍不夠高，難以達到承擔所有專業工程類別監理業務的能力，無法進入相關專業工程市場，綜合監理資質的設立未見實效。
3.監理企業專業資質門檻低，導致監理人才匱乏和市場惡性競爭。建設工程監理的定位是高智能的技術管理服務，然而監理企業資質標準卻相對較低，甚至嚴重脫節。由于門檻低，造成了監理企業如雨后春筍般地的大量急劇產生、升級、增項，形成甲級資質一頭獨大、丙級反而最少的“倒金字塔”的結構布局。不合理的結構布局，無法將不同檔次的監理企業的資質差距拉開，同一資質等級的監理企業實力懸殊過大，導致了監理企業價格大戰，形成了監理行業的惡性競爭。監理企業為了生存，無力顧及發展，微薄的監理取費根本無法吸引高端的人才（2012年全國監理企業人均監理收入僅為12.08萬元，與設計、施工、房地產的差距明顯）。監理人才的貢獻與回報嚴重不匹配，人才大量流向施工、房地產開發等行業。低收入的監理人員對高收入的施工單位進行監理，必然形成低水平的監理人員對高水平的施工單位進行監理的尷尬局面。監理從業人員的素質和能力降低，反過來又加劇了監理行業收入水平的進一步惡化，導致惡性循環的發展態勢。監理企業資質標準太低成為導致監理人才匱乏和市場惡性競爭的重要因素。
二、 對監理企業資質審批制度和監督管理的改革建議
對監理企業資質管理的改革，既涉及具體標準條款修改，又涉及建設工程監理制度的頂層設計。
（一）依法設立監理企業資質行政審批，建立監理資質管理的協同監管機制
1.保留工程監理企業資質許可。工程監理企業資質許可具有明確的法律依據?！督ㄖā返谑龡l規定：“從事建筑活動的工程監理單位，按照其擁有的注冊資本、專業技術人員、技術裝備和已完成的建筑工程業績等資質條件，劃分為不同的資質等級，經資質審查合格，取得相應等級的資質證書后，方可在其資質等級許可的范圍內從事建筑活動”?！督ㄔO工程質量管理條例》第三十四條規定：“工程監理單位應當依法取得相應等級的資質證書，并在其資質等級許可的范圍內承擔工程監理業務。禁止工程監理單位超越本單位資質等級許可的范圍或者以其他工程監理單位的名義承擔工程監理業務。禁止工程監理單位允許其他單位或者個人以本單位的名義承擔工程監理業務”。當前取消工程監理企業資質許可的法律環境和市場條件還不成熟，結合國務院行政審批制度的改革，應暫時保留該行政許可。
2.法律法規應明確監理資質的審批監管機制。有關法律、法規對工程監理企業資質的審批部門不夠明確，導致原建設部發布的《工程監理企業資質管理規定》缺乏明確的法律依據，對國務院有關專業部門約束效力差。因此，非常有必要從法律、法規層面，對監理企業資質的行政審批予以進一步明確。國務院各部門應嚴格按照行政許可設立企業資質審批事項，沒有法律、法規依據的審批事項堅決予以取消，把政府部門行政管理工作納入法治軌道，用法治思維和方法履行職責。
3.制定全國統一的工程監理企業資質管理規定和資質標準。在管理規定中應完善資質審查、審批和監管流程，建立建設行政主管部門統一審批監管、有關專業部門協同審查監管的協調配合機制。原《工程監理企業資質管理規定》中包含了“資質標準”，應將“資質標準”從管理規定中剝離出來單設標準。管理規定和資質標準的修訂，建設行政主管部門應組織國務院有關部門共同進行并聯合發布，處理好標準的原則統一性和專業針對性的關系，增強管理制度的效力和執行的主動性。
4.組織制定監理行業中、長期發展規劃，控制監理企業總數和結構布局，以適應建設市場工程建設規模需要。
5.加強動態監管，形成能升能降、能進能出的常態機制。采取切實有效的措施，落實“誰審批、誰負責”的資質審批監管機制，構建“現場”與“市場”、“市場”與“準入、清出”的聯動機制，切實起到監理資質動態監管考核的作用；加快企業資質、人員注冊資格和工程項目的信息化建設，提高動態監管的力度和效率；要堅持放管并重，加強事中事后監管；要以嚴格的監管、嚴厲的處罰、嚴肅的問責強化工程監理企業管理，建立監理企業黑名單制度，讓失信者寸步難行、讓守信者一路暢通。
（二）修訂工程監理資質標準，提高綜合資質和甲級資質的準入條件
修訂監理資質標準應遵循的原則是引導構建合理的人才結構，充分發揮市場配置資源的作用，保證工程質量和安全，促進行業的科學發展。
1.重新劃分工程等級，提高一級工程的規模標準。工程等級標準的劃分應與當前我國工程規模的分布結構相符合，并具備一定的前瞻性。通過提高一級工程的標準，使不同資質等級的企業分布與工程規模分布相協調，更好地發揮資質分級管理的作用，從而促進監理市場的有序競爭和良性發展。
2.提高綜合資質條件。對比設計綜合資質與設計行業資質的差距，可以清楚地看到綜合監理資質的標準太低。應從注冊資本金、業績的規模和數量、營業收入、營業收入在全國的排名、注冊人數等方面對綜合監理資質設定更加嚴格的條件，使得綜合實力強、在全國的影響力大的極少數特大型監理企業才能取得綜合資質，在行業中起到引領示范作用。大力縮減綜合監理資質企業數量，要有壯士斷腕的決心、背水一戰的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬。
3.提高專業資質條件。在專業注冊人員數量、工程業績等方面提高標準，重點是提高甲級資質條件，有利于形成分布合理、競爭有序的資質結構體系。除設定注冊專業人數要求外，還要對注冊人員具體從事專業的人員數量予以進一步規定，以便引導監理企業構建合理的人才結構。具體從事專業根據所學專業、職稱專業及業績專業等綜合確定，并在監理工程師注冊執業證書中予以明確。降低資質標準要求的觀點只能導致監理行業結構體系更加不合理，加速監理行業的惡性競爭。
4.整合專業類別。礦山工程與冶煉工程合并；取消機電安裝工程、農林工程、航空航天工程。
5.取消事務所資質。事務所資質企業數量極少、市場業務局限性大，沒有設置的意義。
監理企業資質管理的改革是一個系統工程，涉及到有關法律法規的進一步完善和國務院有關部門的協同配合，必須從頂層設計著手，從源頭解決問題。是否有利于建設工程監理制度的健康發展，是否能夠切實發揮監理的作用，保證建設工程的質量和安全，是檢驗工程監理改革成效的唯一標準。工程監理企業資質管理的深化改革是應該好好研究研究的時候了。
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